電力體制改革 十年成敗論

2002年到2012年，電改5號文發布后的十年里，電力行業發生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。

5號文后最大的變動來自廠網分離。當時，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網、五公司”七大電力巨頭。

然而拆分后隨即出現了令人尷尬的局面，由于1999年國家曾作出三年內不上大的電力項目的決定，導致在2002年后，缺電現象開始凸顯。直至2004年，爆發大規模的全國性電荒。

此后，2008年和2011年再次爆發大規模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的電荒，則為發電企業積極性低迷。

十年內，發生3次大規模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯系在一起來分析看待，其觀點主要是電改的執行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業的價格并未實現市場化，導致了煤炭價格和上網電價以及銷售電價的不對稱。

對此，在2004年電荒后，國家發改委提出了緩解局面的“煤電聯動”機制，即以不少于6個月為一個煤電價格聯動周期，若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%,便將相應調整電價。

但是，煤電聯動在8年內只聯動了4次，而且都是在電荒時期，規定的時間和范圍要求并未按照規定執行。同時，煤電聯動的出現，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進程一再推遲。“國家發改委對電力價格采取統購包銷的方式，限定兩頭的發電上網電價和銷售電價，對電網企業的輸配電價實行價差，這就導致了電力市場難以放開。”劉紀鵬對本報記者表示，開放的電力市場應該是放開兩頭，監管中間，即讓上網電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關部門只需要對中間的輸配價格進行定價和監管。

然而，競價上網舉步維艱的同時，煤電聯動的政府調控定價，再次為電力價格的市場化設立了新的障礙。

除了電荒，在5號文發布后，還有三件事情影響著電改的進程。

2003年，具有正部級編制的國家電監會成立，開始對電力行業進行監管，然而，這個具有和電監會及保監會同樣權力的機構卻并沒有如建立之初的絕對權力。對于電監會而言，最大的電價監管，始終在國家發改委手中。

一位不愿具名的電監會內部人士甚至向本報記者抱怨稱，現在的電監會的權力只是向電力企業核發市場準入證，對于價格監管始終沒有實權。

不僅如此，電改方案設計屬多頭設計，發改委、能源局、電監會，甚至國資委等部門，都在主導撰寫具體的電改方案。

另外一個影響電改進程的事件是電網的主輔分離，在2003年完成廠網分離后，即進入主輔分離階段，然而由于2004年的電荒和2008年的冰災，對于主輔分離的推進出現了多種意見和界定。

引發爭議最大的事件即2008年國網提出的輔業界定和2009年國網收購許繼平高一事。

2007年之前，電力輔業改革的方案一直由當時的電力改革領導小組擬定，2007年后，改由國資委主導，后者并于當年提交《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規定，明確除電網必要的電力科研機構外，其他有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，都要與電網企業脫鉤，從電網剝離。

2002年—2012年，電力行業的往日與今昔錯綜交織。

從廠網分離、電監會成立，到輔業剝離、區域電網設立分部，電力行業的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。

那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業未來的發展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標的這場改革，究竟進展如何?我們又應如何評價這場改革?

輸配分開，有沒有必要?

作為電力體制改革四步走計劃的第三步，當前正面臨來自各方較大的爭議。

日前有媒體報道稱，國家電網公司總經理劉振亞首次公開表態，認為“應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。

然而，按照2002年既定的“電改方案”即業內通稱的5號文，則要求電網企業逐步對配電業務實行內部財務獨立核算，從而實現電網企業輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進行獨立核算，并最終形成上網電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。

是按電改方案繼續推進，還是順應相關電力企業的“意見”?電改又一次出現方向的搖擺。類似的“認識”沖突，在電改的十年推進中，并不鮮見。

甚至于，在“5號文”的設計之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。